Země jako subjekt práv?

Tendence v ekocentrickém pojetí právní ochrany životního prostředí

Vojtěch Vomáčka1

Právní ochrana životního prostředí je rozsáhlá i roztříštěná. Jen v Česku je předmětem několika desítek zákonů a prováděcích předpisů, ale také Ústavy a Listiny základních práv a svobod2. Na unijní úrovni se dopočítáme další tisícovky právních předpisů3, které využívají komplexní systém nástrojů právní regulace, od nástrojů administrativních a ekonomických až po nástroje soudní kontroly a účasti veřejnosti.
V rámci převažujících systémů ochrany veřejných subjektivních práv (Schutznormtheorie) a zájmů (interest theory) není životní prostředí subjektem, ale pouze objektem práva. O jeho osudu tak často rozhoduje, zda a v jaké blízkosti nachází osoba, které právo přiznává, nějakou možnost obrany proti hrozícímu nebezpečí.

Pochopitelně se objevují nové právně-teoretické přístupy, které se snaží zajistit účinnější ochranu životního prostředí. Jedním z nich je koncept tzv. práv budoucích generací,4 který sice vychází z antropocentrického pojetí ochrany životního prostředí, nicméně modifikuje jej s ohledem na možný účinek nežádoucí činnosti, který se výrazněji projeví teprve v budoucnu a jenž je neslučitelný s dlouhodobými zájmy lidské civilizace. Blízké tomuto přístupu jsou zásada trvale udržitelného rozvoje či ochrana společného přírodního dědictví. Důsledkem uplatňování těchto konceptů je zejména posuzování a plánování lidské činnosti v širších časových, sociálních a ekonomických souvislostech.

Dále se setkáváme s koncepcí životního prostředí jako veřejného zájmu.5 V kontextu české právní úpravy je životní prostředí nesporně veřejným zájmem, a to do určité míry veřejným zájmem prioritním. Za veřejný zájem je přitom možno považovat již jeho ochranu.6 To ovšem neznamená, že by životnímu prostředí byla přiznána právní subjektivita. Ochrana životního prostředí se v tomto případě uskutečňuje prostřednictvím účasti privilegovaných osob v řízeních, ve kterých mohou být dotčeny jednotlivé složky životního prostředí. Těmito osobami jsou občanská sdružení (podle nové soukromoprávní úpravy spolky), která se mohou účastnit správních řízení a proti rozhodnutí správních orgánů, nezákonným zásahům nebo nečinnosti mohou brojit žalobou u správního soudu. Jejich oprávnění je však omezeno hned v několika rovinách. Zaprvé spolky nechrání práva přírody, ale svoje právo chránit veřejný zájem. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu nemohou být samy dotčeny zásahem do životního prostředí, takže mohou v žalobě namítat, že jejich námitky nebyly ve správním řízení vypořádány, nikoliv však rozporovat obsah tohoto vypořádání. Přestože od tohoto striktního závěru Ústavní soud v poslední době ustupuje,7oprávnění spolků nadále mohou omezit podmínky minimálního nutného počtu členů spolku, zaměření, časového i územního rozsahu činnosti a podobně.8 Vedle toho může být zpoplatněna účast v řízení před správními orgány a podání žaloby či kasační stížnosti je spojeno s povinností uhradit soudní poplatky a náklady právního zastoupení. Spolky konečně nemají povinnost chránit konkrétní zájmy ochrany životního prostředí a je na jejich uvážení, možnostech a schopnostech, zda tak učiní, a to v atmosféře společenského nepochopení jejich úlohy v ochraně životního prostředí.9 Dále jsou žalobu ve veřejném zájmu (actio popularis) oprávněny bez dalšího omezení podat osoby k tomu určené, kterými jsou v českých poměrech nejvyšší státní zástupce a veřejný ochránce práv.10 Ani ti nejsou povinni hájit veřejný zájem na ochraně životního prostředí, zákon jim k tomu pouze dává možnost.11 Oba nadto vstupují formálně teprve do fáze soudního řízení; jejich činnost je toliko reakcí na již proběhlé správní řízení a jeho výsledek. Na jejich uvážení také je, aby posoudili, nebo dokonce prokázali, zda je v konkrétní věci veřejný zájem dotčen a v čem toto dotčení spočívá.

Úvahy o možnosti přiznání subjektivních veřejných práv přírodním entitám bez lidského podílu (příroda, zvířata) nebo entitám obecným (Země, Gaia, Pachamama) se v posledních desetiletích objevují stále častěji, a to nejen na akademické půdě. V roce 1972, kdy se Christopher Stone v Southern California Law Review zamýšlel, zda stromy mohou mít účastenská práva, zveřejnil soudce Nejvyššího soudu USA William O. Douglas ve věci Sierra Club v. Morton (405 U.S. 727, 1972) disentní stanovisko, v němž argumentoval, že přírodním objektům by měla svědčit aktivní procesní legitimace. Mimo jiné v důsledku tohoto myšlenkového směřování došlo ve Spojených státech v posledních letech k uznání svébytných práv přírody na místní úrovni (např. Tamaqua Borough, Pittsburgh, Santa Monica, Spokane). Podobné kroky lze pozorovat i  v jiných státech. Podle dohody mezi Novým Zélandem a Maorskými kmeny (Maori iwi) z roku 2012 je řeka Whanganui spolu se svými přítoky považována za subjekt práva, tedy za samostatnou bytost, které svědčí právo na celistvou, nerušenou existenci. Obdobně nejvyšší soud v Belize dospěl v roce 2010 k závěru, že korálový útes poničený lodní dopravou není pouhým majetkem, ale subjektem práva s vlastním nárokem na náhradu škod a vrácení do původního stavu. V roce 2012 vyložil indický Nejvyšší soud ústavu Indie tak, že lidské zájmy nemají automaticky přednost před ochranou životního prostředí a že lidé mají vůči přírodě závazky, které jsou na jejich vlastních zájmech nezávislé.

Jako nejpokročilejší v ekocentrickém přístupu k ochraně životního prostředí se jeví jihoamerické pojetí práv Matky Země. Trpí ovšem zásadní slabinou spočívající v nedostatečném oddělení přírody a lidské kultury a vymezení jejich vztahu, což ústí v relativizaci přiznaných práv. Jak je patrné z příslušných ustanovení, koncept Pachamamy vychází z vnímání harmonického sepětí a synergie lidské kultury a přírody původním obyvatelstvem. Člověk je podle něj součástí Matky Země a příroda prochází antropomorfizací skrze hodnoty, jež představuje pro lidskou společnost, nikoliv které má sama o sobě.

V roce 2008 došlo na základě referenda k změně ústavy Ekvádoru, která patří k rozsáhlým ústavám s bohatým katalogem lidských práv (včetně práva na zdraví a příznivé životní prostředí). Nová sedmá hlava uznává práva Pachamamy včetně práva na základní úctu ke své existenci, zachování a obnovu svých životních cyklů, struktury, funkcí a evolučních procesů (čl. 71). Vedle toho ukládá státu povinnost uplatňovat preventivní a následná opatření na činnosti, které by mohly vést k vyhubení druhů zvířat a rostlin, zničení ekosystémů a trvalému narušení přírodních cyklů. Také zakazuje využívání organismů a organického a anorganického materiálu se schopností trvale poškodit genetickou výbavu živočichů a rostlin (čl. 73). Podle článku 74 pak osoby, společenství a národy mají právo využívat životní prostředí a přírodní bohatství, které jim umožní příznivý život. Environmentální služby nemohou být přivlastňovány; jejich využití a rozvoj musí být regulovány státem. Je zjevné, že taková úprava se až na drobné odchylky neliší od ustanovení ústav evropských států.

Uvedená část ekvádorské ústavy zejména stanoví povinnosti státu k ochraně životního prostředí a neupravuje výslovně právní povahu Matky Země. Přesto jí výslovně přiznává některá práva srovnatelná s lidským právem na život. Přestože v ekvádorské ústavě absentují nástroje prosazování práv Matky Země, nejsou citovaná ustanovení pouhou deklarací právních zásad ochrany životního prostředí, o čemž svědčí skutečnost, že ekvádorský provinční soud v Loja již v roce 2011 rozhodl právě s odkazem na jejich znění, že došlo k porušení práva Matky Země, respektive práva řeky Vilcabamba na nerušený průtok přirozeným korytem. Úpravy řeky byly součástí dopravního projektu, který po tři roky probíhal bez posouzení vlivů na životní prostředí. Ekocentrický způsob ochrany jako jediný umožnil poskytnutí ochrany zasaženému ekosystému. Advokáti, kteří v soudním řízení zastupovali Matku Zemi, argumentačně úspěšně odkazovali přímo na ustanovení ekvádorské ústavy.12 Na druhou stranu jsou v ekvádorské ústavě práva Matky Země skryta mezi celou řadou všemožných zbytečně konkrétních občanských práv na vyváženou stravu, daňové výjimky pro důchodce nebo využití komunikačních technologií. Tato práva nejsou ze strany státu vždy dodržována, takže ústava představuje spíše vizi státní politiky než právní předpis nejvyšší síly. Od doby vyhlášení nezávislosti Ekvádoru v roce 1822 se navíc jedná již o dvacátou ústavu, což nasvědčuje vysoké možnosti přijetí dalších změn v nepříliš vzdálené budoucnosti.

Novelizace ekvádorské ústavy byla nicméně jedním z pádných argumentů použitých na ekologické konferenci v bolivijské Cochabambě v roce 2010, v jejímž průběhu byla více než třiceti tisícovkami účastníků z celého světa přijata Univerzální deklarace práv Matky Země. Nejedná se o dokument sjednaný zástupci států, ale lidmi a národy. Deklarace obsahuje výčet práv Matky země a ukládá povinnost všem lidem, státům, veřejným i soukromým společnostem, aby jednali v souladu s těmito přiznanými právy. Za bytosti obdařené právy označuje všechny ekosystémy, přírodní společenství, druhy rostlin a živočichů a všechny další přírodní entity, které jsou součástí Matky Země. Deklarace také přiznává vinu člověka za ničení a degradaci životního prostředí. Etická komise ustanovená v návaznosti na přijetí Deklarace v Quitu jako Mezinárodní tribunál práv Matky Země od roku 2014 posuzuje a vydává stanoviska k vybraným případům porušení práv Matky Země z celého světa, a to z pohledu ustanovení Deklarace i ekvádorské ústavy.13 Vydaná stanoviska pochopitelně nejsou právně závazná, ovšem objevují se první snahy o přijetí podobného dokumentu na úrovni OSN.14

V roce 2010 došlo také k přijetí zákona o Matce Zemi v Bolívii. Ten výslovně prohlašuje práva Matky Země za veřejný zájem a zřizuje Ombudsmana Matky Země, kterému přiznává kontrolní a dozorové pravomoci. Zákon obsahuje výčet a definice základních principů ochrany Matky Země, mezi které podle něj patří harmonie (lidské činnosti, v rámci plurality a rozmanitosti, by měly dosáhnout dynamické rovnováhy s cykly a procesy Matky Země), obecné dobro (zájmy společnosti, v rámci práv Matky Země, převažují ve všech lidských činnostech a před jinými právy), záruka regenerace Matky Země (povinnost státu a společnosti vytvářet podmínky všem živým systémům k vstřebávání poškození, přizpůsobení se vnějším zásahům a vlastní obnově bez výrazných změn své struktury a funkce, a to při vědomí limitů živých systémů ve vlastní schopnosti regenerovat se, a limitů lidstva zvrátit účinky své činnosti), úcta a ochrana práv Matky Země (stát a všechny osoby musí respektovat, chránit a zaručovat práva Matky Země pro blaho současných a budoucích generací), zákaz komerčního využití (živé systémy ani jejich části nemohou být komercializovány či přivlastňovány) a multikulturalita (výkon práv Matky Země vyžaduje pochopení, úctu, ochranu a synergii rozmanitých hodnot, vědomostí, porozumění, schopnosti, vědy, technologií a standardů všech světových kultur, které usilují o harmonické soužití s přírodou).

Článek 5 obsahuje právní definici Matky Země a upravuje spolu s článkem 6 povahu jejích práv a jejich vymáhání: Za účelem ochrany a informování o svých právech Matka Země přijímá povahu kolektivních práv veřejného zájmu. Matka Země a všechny její součásti včetně lidských společenství jsou vlastníky práv upravených v tomto zákoně. Uplatňování práv Matky Země musí brát v úvahu specifika a zvláštnosti jejich různých částí. Práva upravená tímto zákonem neomezují existenci jiných práv Matky Země. Všichni obyvatelé Bolívie obou pohlaví, jako součást komunity vytvářející Matku Zemi, vykonávají práva upravená tímto zákonem způsobem souladným s právy jednotlivců i právy kolektivními. Výkon práv jednotlivce je omezen výkonem kolektivních práv živých systémů Matky Země; případné střety budou řešeny způsobem, který neohrozí trvale funkce živých systémů. Článek 7 zákona blíže specifikuje jednotlivá práva Matky Země – na život, rozmanitost, vodu a čisté ovzduší, vyváženost a obnovu a existenci bez znečištění (toxickým nebo radioaktivním materiálem). Další články stanovují povinnosti státu a také fyzických a právnických osob, z nichž nejzajímavější (a jen velmi obtížně vymáhatelné) jsou povinnosti aktivní účasti při vytváření návrhů na podporu a ochranu Matky Země, povinnost účastnit se jednání správních orgánů nebo občanských sdružení zaměřených na péči a ochranu práv Matky Země nebo povinnost přizpůsobit právům Matky Země výrobní a spotřební praxi. Desátý článek zřizuje Ombdusmana Matky Země coby kontrolní orgán s tím, že podrobnosti stanoví prováděcí právní předpis.

Bolívijský zákon je značně vágní, nicméně nelze mu upřít snahu o komplexní vystižení některých problémů a poskytnutí důležitých definic, které například v našem právním systému ve vztahu ke zmiňovanému oprávnění nejvyššího státního zástupce a veřejného ochránce práv chybějí. Obecnost ustanovení je nadto třeba vnímat v širším environmentálním kontextu – předchozí právní úprava byla v Bolívii považována za nedostatečnou, neboť neuchránila životní prostředí od rozsáhlých škod způsobených především těžbou nerostného bohatství a dřevin (výnosy z těžby tvoří značnou část bolivijského státního rozpočtu). Zajímavá je proto myšlenka uznání práv Matky Země jako svého druhu opatření proti narůstající moci nadnárodních společností a faktické vázanosti státní moci zájmy soukromého sektoru.

Výše uvedené lze shrnou tak, že antropocentrické pojetí právní ochrany životního prostředí přináší praktické potíže, které dosud nedokázal žádný z alternativních přístupů uspokojivě překonat. Je však důvodné očekávat, že snahy o pojetí Země jako svébytného subjektu a posun k ekocentrickému vnímání strukturovaného životního prostředí a jeho ochrany budou pokračovat a dosáhnou zastání mezi politickými zástupci i širší veřejností. Již nyní přináší zejména jihoamerická úprava cennou inspiraci co do způsobu řešení jednotlivých případů ohrožení životního prostředí i vymezení obsahu veřejného zájmu na jeho ochraně.


1 Autor je odborným asistentem na Právnické fakultě Masarykovy univerzity, asistentem soudce Nejvyššího správního soudu a členem expertní skupiny Evropské komise pro implementaci Aarhuské úmluvy.
2 Ochranu životního prostředí poskytuje až na výjimky rovněž ústavní právo členských států EU. Více či méně podrobným způsobem přiznávají určitá environmentální práva ústavy Polska, Francie, Maďarska, Rumunska, Slovinska, Španělska, České republiky, Slovenska či Belgie. Některé ústavy členských států zakotvují ochranu životního prostředí pouze jako povinnost státu či občanů. To platí pro ústavy Nizozemí, Německa, Rakouska, Bulharska, Estonska, Řecka, Lotyšska, Finska, Litvy, Malty a Itálie. O ochraně životního prostředí se vůbec nezmiňuje kyperská ústava (garantuje však práva podle EÚLP), ústava Dánska, Lucemburska, Irska nebo Švédska.
3 Více než 1000 právních předpisů a mezinárodních smluv v kategoriích životní prostředí, ochrana zdraví a ochrana zvířat databáze EUR-Lex.
4 Koncepce práv budoucích generací se objevuje již ve Stockholmské deklaraci z roku 1972. Pokud je mi známo, pochází z Indonésie, kde byl advokát brojící proti poškozování odlehlé části země vyzván soudem, aby doložil, koho ve sporu zastupuje. V odpovědi soudu uvedl, že zastupuje příští generace obyvatel Indonésie – a soud jeho vysvětlení přijal. Příběh se mi nepodařilo dohledat, pochází od Sándora Fülöpa, maďarského ombudsmana (parlamentního komisaře) pro budoucí generace.
5 Veřejný zájem je tzv. neurčitým právním pojmem, jehož přesnou definici právo neposkytuje. Jeho vymezením se zabýval několikrát Ústavní soud. Například v nálezu sp. zn. I. ÚS 198/95 dospěl k závěru, že ne každý kolektivní zájem lze označit za zájem veřejný. Veřejný zájem je podle Ústavního soudu třeba chápat jako takový zájem, který by bylo možno označit za obecný či obecně prospěšný.
6 V případě ochrany přírody a krajiny tak výslovně stanoví § 58 odst. 1 zákona č. 114/1992, o ochraně přírody a krajiny.
7 Viz nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14.
8 Takové podmínky jsou poměrně běžné v ostatních členských státech EU. Podle prvních interpretačních názorů, s nimiž se však neshoduji, podobné podmínky stanovil i Ústavní soud v posledně odkazovaném nálezu, a to podmínku aktivní legitimace členů a podmínku vztahu k danému území.
9 Proto je nutné roli ekologických spolků připomínat, jak např. učinil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 5. 2011, č. j. 7 As 2/2011 – 5: „… smyslem a účelem jejich účasti ve stavebních řízení není blokace, zdržování a protahování realizace stavebního záměru procesními obstrukcemi, nýbrž to, aby kvalifikovaně, tj. odbornými argumenty z oblasti ochrany životního prostředí, urbanismu apod., hájila dotčené (veřejné) zájmy ochrany přírody a krajiny v konkurenci jiných veřejných zájmů a zájmů soukromých.“
10 Podle § 66 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002, soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.
11 Nutno podotknout, že nejvyšší státní zástupce využívá této možnosti zřídka a veřejný ochránce práv pouze výjimečně.
12 Nutno dodat, že oba advokáty, Američany žijící v Ekvádoru, pojil podnikatelský záměr spočívající ve výstavbě na území, jehož se měl týkat právě zastavený dopravní projekt. Tato absurdní pointa ilustruje některé těžko překonatelné zádrhele ochrany životního prostředí člověkem.
13 Mezi prvními šlo o případ stíhání členů nevládní organizace Defenders of Nature v Ekvádoru, případ znečištění v důsledku činnosti společností Chevron-Texaco a Yasuní-ITT v Ekvádoru, případ ekvádorského dolu na měď v Condor Mirador, případ ropné havárie BP Deep Horizon v USA, případ ohrožení Velkého bariérového útesu těžební aktivitou v Austrálii. Jako případy s globálním dopadem byly posuzovány hrozby geneticky modifikovaných organismů a klimatických změn.
14 Prvním z důsledků iniciativy jihoamerických států na mezinárodní scéně je uvedení Mezinárodního dne Matky Země Valným shromážděním OSN v roce 2009 (rezoluce A/RES/63/278).
Copyright © 2015 Josef Šmajs • Kopírovanie obsahu je možné výhradne so súhlasom autora. • Webdesign: PRO, s.r.o. • Slovenská verzia: Sieť Dobra